Como o poder se organizou, a quem serviu e
o que ainda precisa ser transformado
O que é governança? E o que significa falar em governança do Brasil? No artigo Os vários significados do termo governança, definimos governança como uma arquitetura de poder responsável, voltada a uma coordenação de alto nível que reúna eficiência, eficácia, efetividade, transparência, prestação de contas e outros atributos esperados da organização ou do contexto considerado.
Essa definição sintetiza o que se espera de uma boa governança. Na perspectiva histórica deste artigo, porém, empregamos o termo também para examinar como o poder se organiza, inclusive quando faltam responsabilidade, transparência e prestação de contas.
Governança do Brasil, instituições e organizações
Governança não se confunde com governo: este corresponde às autoridades e estruturas encarregadas da condução política e administrativa; aquela abrange as regras, as relações e os mecanismos que organizam o exercício do poder e a coordenação de ações e recursos. Distinguir a existência de uma governança de sua respectiva qualidade permite avaliar a quem ela serve, quais limites impõe ao poder e que capacidades oferece para atender às necessidades coletivas.
Neste artigo, entendemos a governança do Brasil como a arquitetura por meio da qual o Estado, os agentes econômicos e os diversos grupos da sociedade participam das decisões, disputam prioridades e exercem influência, com capacidades e possibilidades de acesso profundamente desiguais ao longo da formação brasileira. Essa arquitetura abrange normas formais e práticas informais que moldam a atuação das organizações públicas e privadas. O interesse público orienta a avaliação desses arranjos, sem que se presuma sua prevalência em todas as épocas.
Com base no pensamento do professor Douglass C. North, entendemos instituições como as regras formais e informais que estruturam as interações humanas. Essas regras incluem leis, convenções e normas de comportamento. Tal perspectiva considera também como elas são aplicadas e em que medida são cumpridas. Organizações, por sua vez, são grupos estruturados para alcançar objetivos, como empresas, partidos políticos, associações e órgãos públicos. As instituições estabelecem as regras; as organizações atuam sob elas e também procuram transformá-las. Essa interação pode favorecer a cooperação e a proteção de direitos, mas também sustentar privilégios e exclusões.
À pergunta “quem governou?”, acrescentamos outras: quem podia decidir, quem influenciava as escolhas, quem fiscalizava e quem suportava suas consequências? Que capacidades foram construídas e a quem beneficiaram? Os oito períodos apresentados a seguir destacam configurações predominantes de governança, sem propor uma classificação definitiva. Seus marcos não são fronteiras absolutas: práticas atravessam regimes, mudanças se sobrepõem e cada período comporta experiências distintas.
Aplicar a perspectiva da governança ao passado exige considerar as condições de cada época, sem presumir que os atores históricos conhecessem os caminhos posteriores ou compartilhassem nossas referências atuais. A exposição a seguir, sintética e introdutória, busca compreender mudanças e permanências na organização do poder e situar historicamente o projeto constitucional de 1988, suas conquistas e suas possibilidades de aperfeiçoamento.
A história do Brasil e as sete Constituições do País
Para aprofundar esse panorama, duas leituras são especialmente úteis: História do Brasil, de Boris Fausto, e Brasil: uma biografia, de Lilia Moritz Schwarcz e Heloisa Murgel Starling. Com abordagens próprias, essas obras ampliam a compreensão da formação brasileira e das relações entre instituições, conflitos sociais e cidadania.
Oito períodos históricos para uma leitura da governança do Brasil.
Cenas simbólicas que não reproduzem necessariamente acontecimentos específicos.
A partir do Império, o Brasil teve sete Constituições, conforme a contagem tradicional adotada neste artigo. Comentadas brevemente adiante, elas redefiniram as regras formais de organização do poder, sem esgotar as práticas que se desenvolveram sob sua vigência.
1. Antes da colonização portuguesa: governanças indígenas plurais – até 1500
Antes da chegada dos portugueses, o território que viria a integrar o Brasil já abrigava povos com formas próprias de organização social, política, econômica e espiritual. Não existia um Estado brasileiro, mas havia autoridades, normas de convivência, redes de troca, alianças, conflitos e decisões coletivas. A expressão “governanças indígenas” designa aqui essa pluralidade de formas de organização política e social, sem sugerir que seus integrantes utilizassem o conceito ou constituíssem uma sociedade politicamente unificada. As formas de liderança, a distribuição de atribuições e os mecanismos de resolução de conflitos variavam entre os povos, envolvendo parentesco, tradições orais, conhecimentos e vínculos territoriais.
A ausência de um Estado nacional não significava ausência de ordem política. Reconhecer essas experiências exige evitar tanto a imagem de sociedades sem instituições quanto a idealização de comunidades sem disputas. Seus modos de organização também não desapareceram em 1500: foram confrontados e transformados pela colonização, mas continuam presentes na vida e nas reivindicações dos povos indígenas. Essa presença amplia nossa compreensão da formação brasileira e recorda que diferentes modos de organizar a vida coletiva integram sua história. Para aprofundar essa dimensão da formação brasileira, a coletânea História dos índios no Brasil, organizada por Manuela Carneiro da Cunha, oferece estudos sobre a diversidade e as trajetórias históricas desses povos.
2. Brasil Colonial: governança extrativa e subordinada – 1500 a 1822
A colonização implantou gradualmente uma estrutura subordinada à Coroa portuguesa, orientada pela ocupação territorial, pelo controle econômico e pela apropriação de riquezas. Capitanias, governo-geral, câmaras municipais, sesmarias, monopólios e tributos integraram essa arquitetura em diferentes momentos. O comando metropolitano dependia de agentes e negociações locais: a distância, a extensão territorial e os interesses dos colonizadores impediam que o poder funcionasse como uma cadeia de ordens cumpridas uniformemente. Para aprofundar as relações entre a Coroa, as elites locais e os poderes municipais, uma leitura útil é a coletânea O Antigo Regime nos trópicos: a dinâmica imperial portuguesa, organizada por João Fragoso, Maria Fernanda Bicalho e Maria de Fátima Gouvêa.
As câmaras municipais ajudam a compreender essa organização. Reuniam atribuições administrativas, judiciárias, fazendárias e policiais, com a condição de eleitor e de elegível reservada aos chamados “homens bons”, cuja composição variou ao longo do tempo. Assim, autoridades próximas das comunidades não eram necessariamente representativas de seus habitantes. A escravização de indígenas e africanos tornava essa exclusão ainda mais profunda: embora as pessoas escravizadas resistissem e, em determinadas circunstâncias, recorressem à Justiça, sua condição restringia profundamente a autonomia e o acesso à proteção jurídica.
O período comportou mudanças decisivas. A transferência da Corte para o Rio de Janeiro, em 1808, deslocou o centro da monarquia portuguesa, e a elevação do Brasil à categoria de Reino, integrando o Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves, em 1815, alterou sua condição política. Por isso, o intervalo aqui denominado colonial inclui uma transição para a Independência. A instalação da Corte ampliou estruturas administrativas que participariam da organização do Estado independente. As estruturas de concentração econômica e desigualdade, entretanto, sobreviveriam à ruptura: mudar o lugar de onde partiam as decisões não significava modificar, na mesma proporção, quem podia participar delas.
3. Brasil Império: governança monárquica e cidadania restrita – 1822 a 1889
Com a Independência, o Brasil organizou um Estado soberano e construiu instituições nacionais. A preservação de grande parte da unidade territorial ocorreu em meio a guerras, revoltas, repressão e negociação. A governança imperial articulou autoridade central, poderes provinciais e influência de proprietários e lideranças locais. Parlamento, administração e Justiça constituíram espaços de construção institucional, ainda que seu acesso e sua atuação fossem marcados pelas desigualdades da época. A questão era definir quanto poder caberia ao centro, quais espaços seriam reservados às províncias e quem teria condições de participar dessa organização. Para aprofundar a formação da elite política e o funcionamento do poder imperial, são especialmente úteis os estudos de José Murilo de Carvalho reunidos em A construção da ordem e Teatro de sombras.
Outorgada em 25 de março de 1824, após a dissolução da Assembleia Constituinte de 1823, a primeira Constituição do País estabeleceu uma monarquia hereditária e constitucional, um Estado unitário e quatro Poderes: Legislativo, Executivo, Judicial e Moderador. Este último conferia ao imperador amplas possibilidades de intervenção institucional. A representação política coexistia com eleições inicialmente indiretas e censitárias; o Ato Adicional de 1834 ampliou atribuições provinciais. A própria vigência da Carta abrigou, portanto, diferentes ajustes entre centralização e autonomia.
A escravidão, formalmente mantida até 1888, expunha o limite mais profundo dessa arquitetura: a proteção institucional de direitos convivia com a propriedade de pessoas. Sua abolição representou uma ruptura jurídica indispensável, conquistada em meio à resistência das pessoas escravizadas e à mobilização abolicionista, sem assegurar, por si só, condições de inclusão à população liberta. A experiência imperial evidencia uma distinção essencial para a governança: consolidar o Estado e ampliar a cidadania são realizações diferentes, e a primeira pode avançar enquanto a segunda permanece severamente restringida.
4. Primeira República: governança oligárquica e coronelista – 1889 a 1930
A República ampliou a autonomia dos estados e reorganizou as relações entre poder local e governo nacional. O coronelismo expressou uma articulação de dependências e trocas entre chefes locais e autoridades públicas, especialmente os governos estaduais: apoio eleitoral ajudava a sustentar os governos, enquanto acesso a recursos, cargos e proteção reforçava lideranças municipais. O poder econômico dos proprietários importava, mas sua influência política também dependia dessas conexões com o Estado. Para aprofundar essa articulação entre poder local, eleições e autoridades estaduais, uma referência fundamental é Coronelismo, enxada e voto, de Victor Nunes Leal.
Promulgada em 24 de fevereiro de 1891, a segunda Constituição do Brasil (primeira da República) consolidou a organização republicana e federativa iniciada em 1889, estruturou o presidencialismo e a separação entre Executivo, Legislativo e Judiciário e confirmou a separação entre Estado e Igreja. Essas mudanças redefiniram as bases da autoridade política e a organização nacional. Os analfabetos, porém, permaneceram excluídos do eleitorado, assim como as mulheres continuaram fora da participação eleitoral nacional. A descentralização constitucional redistribuiu competências sem assegurar participação popular equivalente no exercício do poder.
Fraudes, coerção e dependências sociais limitaram a competição política, embora o período também conhecesse disputas efetivas, mobilizações de trabalhadores e movimentos de contestação. Essas mobilizações ampliaram o debate sobre direitos e representação, expondo demandas que a organização vigente não acolhia adequadamente. Uma lição desse período para a governança é clara: distribuir poder entre unidades territoriais não garante distribuí-lo entre cidadãos. A autonomia pode aproximar decisões das necessidades locais, mas também fortalecer grupos dominantes quando faltam liberdade eleitoral, fiscalização e condições de oposição.
5. Era Vargas: governança centralizadora, trabalhista e desenvolvimentista – 1930 a 1945
A chegada de Getúlio Vargas ao poder ampliou a intervenção federal e a coordenação nacional da economia e das relações de trabalho. A criação dos ministérios da Educação e Saúde Pública e do Trabalho, Indústria e Comércio exemplifica a reorganização administrativa iniciada em 1930. A expansão de competências e estruturas ampliou a capacidade de formular políticas, mas também concentrou decisões. O período reuniu Governo Provisório, governo constitucional e Estado Novo, cujas diferenças impedem tratá-lo como uma experiência uniforme. Para aprofundar a trajetória política de Vargas e suas relações com as transformações do Estado e da sociedade, uma leitura útil é Getúlio Vargas, de Boris Fausto.
Elaborada por Assembleia Constituinte, a Constituição de 16 de julho de 1934, terceira do Brasil (segunda da República), incorporou direitos sociais e trabalhistas, matérias de ordem econômica e instrumentos de proteção de direitos. Também acolheu avanços eleitorais instituídos em 1932, como o voto da mulher e o voto secreto. Essas mudanças ampliaram a participação política e o reconhecimento de responsabilidades públicas diante das condições de vida e de trabalho. A ampliação das responsabilidades do Estado exigia capacidade administrativa para concretizá-las e canais representativos para que a sociedade pudesse influenciar os rumos dessa atuação.
O golpe de 1937 rompeu essa experiência. A Constituição outorgada em 10 de novembro, quarta do País (terceira da República), concentrou poderes na Presidência, e o fechamento do Congresso suprimiu um dos principais espaços de representação e controle político. A proteção trabalhista e a modernização administrativa conviveram com controle sindical, censura e repressão. Reconhecer os direitos e as capacidades construídas nesse período não significa considerar o autoritarismo necessário para alcançá-los. A distinção é fundamental: aumentar a capacidade de atuação governamental não assegura que a sociedade possa fiscalizar suas escolhas ou contestar seus dirigentes.
6. Redemocratização e República de 1946: governança democrática, desenvolvimentista e instável – 1945 a 1964
A deposição de Getúlio Vargas, em 1945, abriu uma experiência de eleições competitivas, organização partidária e maior debate público, em meio à industrialização, à urbanização e à mobilização social. A Constituição de 18 de setembro de 1946, quinta do Brasil (quarta da República), restabeleceu garantias individuais, separação de Poderes e autonomia federativa, preservando direitos sociais. Os projetos nacionais ganharam canais representativos e liberdades de valor próprio, mas a exclusão eleitoral dos analfabetos limitava a representação, e intervenções militares ameaçavam a democracia. Para aprofundar o período, indicamos O tempo da experiência democrática, terceiro volume da coleção O Brasil Republicano, organizada por Jorge Ferreira e Lucilia de Almeida Neves Delgado.
A crise sucessória de 1961 levou à adoção do parlamentarismo pela Emenda Constitucional nº 4, como solução negociada para viabilizar a posse de João Goulart. Após a consulta popular de 6 de janeiro de 1963, a Emenda Constitucional nº 6, de 23 de janeiro daquele ano, restabeleceu o presidencialismo. Essas soluções demonstram capacidade de negociação institucional, mas não produziram compromisso duradouro de todos os atores com a continuidade democrática.
O desfecho autoritário não torna irrelevantes as experiências de participação e negociação anteriores, nem deve ser tratado como seu resultado inevitável. O golpe de 1964 expôs uma fragilidade da governança: regras e controles perdem sustentação quando forças com capacidade de veto se autorizam a abandonar o processo constitucional diante de resultados ou projetos que rejeitam. A continuidade democrática exige que a disputa pelo governo permaneça submetida às regras constitucionais, inclusive quando seus resultados contrariam interesses de grupos influentes.
7. Ditadura Militar: governança autoritária, tecnocrática e centralizada – 1964 a 1985
O golpe de 1964 inaugurou um regime comandado por presidentes militares, sem competição democrática pela Presidência da República e com apoio de setores civis. A manutenção de determinadas instituições e eleições conviveu com cassações, censura, perseguição política e graves violações de direitos humanos. Planejamento, grandes obras e crescimento econômico em determinados intervalos precisam ser examinados junto de seus custos e da restrição dos canais pelos quais a população poderia questionar prioridades, denunciar abusos e exigir mudanças. Para aprofundar a organização do regime, suas relações com a sociedade e a abertura política, uma leitura pertinente é 1964: história do regime militar brasileiro, de Marcos Napolitano.
A Constituição de 1967, sexta do Brasil (quinta da República), aprovada pelo Congresso sob as imposições do regime, reforçou a União e o Executivo federal sem conter os poderes excepcionais dos atos institucionais. O Ato Institucional nº 5 (AI-5), de dezembro de 1968, aprofundou a ruptura com as garantias. A Emenda Constitucional nº 1, de 1969, imposta pelos ministros militares no exercício da Presidência, reformulou extensamente a Carta, sendo considerada por parte da doutrina materialmente uma nova Constituição. A ordem jurídica funcionava sob o alcance de um poder que podia afastar seus próprios limites.
A abertura posterior foi gradual, conflituosa e acompanhada de mobilização social, culminando na passagem a um governo civil em 1985. A atuação de movimentos sociais, organizações civis e forças políticas na redemocratização demonstrou capacidade de reconstruir caminhos de participação e controle. A experiência demonstra que velocidade decisória e capacidade de execução não bastam para qualificar a governança. A restrição à contestação pode facilitar decisões e, simultaneamente, ocultar seus erros e custos. A qualidade institucional depende também da possibilidade de fiscalizar, interromper e corrigir o exercício do poder sem sofrer repressão.
8. Nova República: governança constitucional e democrática sob tensão – de 1985 ao presente
Iniciada em 1985 sob o ordenamento anterior, a Nova República ganhou nova base com a Constituição de 5 de outubro de 1988, sétima do nosso País (sexta da República). Posteriormente alterada por sucessivas emendas, a Carta ampliou direitos, controles e participação política e reorganizou a Federação. Manteve facultativo o voto dos analfabetos, restabelecido em 1985, e o assegurou aos jovens de 16 e 17 anos. Reconheceu a organização social, as línguas, crenças e tradições indígenas, protegendo a diversidade, e tornou a dignidade humana fundamento expresso da República, vinculando o poder à proteção das pessoas. Para aprofundar a trajetória política de 1985 a 2016, indicamos O tempo da Nova República, quinto volume da coleção O Brasil Republicano, organizada por Jorge Ferreira e Lucilia de Almeida Neves Delgado.
Na perspectiva proposta neste artigo, a Constituição pode ser lida como um sistema de governança nacional: distribui competências, limita autoridades, protege direitos e estabelece finalidades públicas. Nessa arquitetura, a proteção das liberdades, a valorização do trabalho e da livre iniciativa e os compromissos sociais e ambientais orientam o exercício do poder. O papel do Estado deve ser examinado pelas responsabilidades constitucionais que precisa cumprir, em articulação com a atividade econômica e a participação da sociedade. Sobre a elaboração da Carta, seu desenho e a implementação de direitos, uma leitura complementar é A Constituição de 1988: passado e futuro, coletânea organizada por Maria Alice Rezende de Carvalho, Cícero Araújo e Júlio Assis Simões.
A realização desse projeto exige coordenação entre direitos, recursos e responsabilidades. Na saúde ou na educação, por exemplo, o reconhecimento de um direito precisa encontrar financiamento, atribuições definidas, execução coordenada e fiscalização. A existência de vários responsáveis somente se converte em proteção efetiva quando permite identificar o que cabe a cada um e cobrar os resultados correspondentes. A capacidade de governança se revela nessa passagem: fazer com que entes federativos, órgãos e organizações articulem suas competências e ações para atender às pessoas.
Desigualdade, corrupção, desequilíbrios fiscais, serviços insuficientes e conflitos institucionais expõem dificuldades dessa articulação. A judicialização pode corrigir omissões e proteger direitos, mas também revela demandas que outros canais não resolveram. Essas dificuldades exigem distinguir falhas do desenho institucional, escolhas de políticas públicas e problemas de execução, pois cada diagnóstico pede respostas próprias. O desafio é combinar controle com capacidade de agir: exigir justificativas e resultados sem paralisar decisões necessárias, preservar competências sem criar zonas de irresponsabilidade e corrigir falhas sem enfraquecer as garantias democráticas. A possibilidade de tornar problemas públicos, contestar decisões e exigir respostas integra o patrimônio democrático a preservar e aperfeiçoar.
Síntese histórica: mudanças, permanências e disputas
A trajetória brasileira reúne configurações diversas, com avanços, retrocessos e permanências. As Constituições registram mudanças importantes, mas não esgotam as relações de poder que operam sob sua vigência. Uma ruptura altera regras e autoridades sem necessariamente desfazer dependências econômicas, redes de influência e barreiras de acesso às decisões. Também pode abrir caminhos para reconhecer direitos, incorporar novos participantes e reorganizar responsabilidades.
Assim, cada nova arquitetura precisa ser examinada também pelo que conserva da anterior. Em diferentes períodos, estruturas capazes de controlar territórios, arrecadar e proteger interesses dominantes conviveram com grandes limitações na inclusão e na proteção da população. Ao mesmo tempo, a construção de instituições e a ampliação de direitos modificaram as possibilidades de enfrentar essas exclusões. Avaliar a governança exige examinar tanto a distribuição formal das competências quanto o acesso real às decisões e aos meios de contestá-las.
Esse percurso também foi construído por povos indígenas, população negra, trabalhadores, mulheres e organizações que pressionaram pela ampliação de direitos. A cidadania resultou de reivindicações, resistência, negociação e participação. As conquistas apresentadas mostram que a distribuição do poder pode ser modificada e que a exclusão, embora persistente, não constitui um destino inevitável. A pergunta que conecta passado e presente é, portanto, concreta: quando uma decisão afeta a vida de alguém, essa pessoa consegue compreender suas razões, fazer sua voz chegar às autoridades responsáveis e obter uma resposta? A distância entre essas possibilidades e a experiência cotidiana revela parte da qualidade da governança.
Os desafios de uma governança madura
O Brasil precisa transformar direitos reconhecidos em proteção acessível, recursos públicos em serviços e competências em responsabilidades verificáveis. Para tanto, as políticas públicas precisam conectar necessidades, prioridades, financiamento e resultados que a sociedade possa acompanhar. Prestar contas significa explicar por que uma escolha foi feita, quem recebeu seus benefícios, quais efeitos produziu e o que será corrigido. A regularidade dos procedimentos é indispensável, mas não substitui a avaliação do que efetivamente chegou à população. Uma governança madura necessita transformar essa avaliação em aprendizado: reconhecer falhas, ouvir os atingidos e corrigir políticas antes que seus problemas se tornem permanentes.
Essa responsabilidade alcança Estado, agentes econômicos e sociedade, conforme suas atribuições, e inclui os efeitos das escolhas sobre as próximas gerações. Educação, contas públicas, infraestrutura, tecnologia e meio ambiente exigem continuidade, avaliação e capacidade de rever caminhos. O conflito permanecerá; a maturidade estará em processá-lo por regras legítimas e aceitar fiscalização, correção e alternância. Nenhuma vitória eleitoral concede propriedade sobre o Estado, assim como nenhuma autonomia institucional dispensa limites e prestação de contas. Preservar conquistas e aperfeiçoar instituições são responsabilidades complementares: a democracia oferece meios para realizar ambas.
Ao longo da história, o Brasil mudou de governantes, regimes e Constituições. Construiu capacidades, ampliou direitos e abriu espaços de participação, em um percurso marcado também por exclusões e rupturas. A transformação mais exigente continua sendo fazer com que o poder responda à dignidade de quem vive sob suas decisões. A Constituição Federal vigente, promulgada em 1988, oferece uma direção; cabe aos poderes públicos concretizá-la, com a participação e a fiscalização da sociedade. A governança brasileira será mais democrática e efetiva quando a frase “todo o poder emana do povo” puder ser reconhecida também na vida de quem, durante séculos, permaneceu longe dele.
Mônica Mansur Brandão
Sugestões de leitura e fontes documentais:
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Parte 1 – Com links no texto
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Constituições do Brasil:
Documentos Adicionais:
História institucional e eleitoral:
História do Brasil:
Instituições e as regras do jogo
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Parte 2 – Complementares
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Documentos Adicionais:
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