A Carta Magna como instrumento de governança do Brasil
Qual ordem socioeconômica combinada emerge da Constituição Federal de 1988, quando se consideram aspectos econômicos, sociais e ambientais? Em função de sugestões de leitores dos artigos Qual ordem econômica emerge da Carta Magna?, Qual ordem social emerge da Carta Magna? (1/3), Qual ordem social emerge da Carta Magna? (2/3) e Qual ordem social emerge da Carta Magna? (3/3), procuramos aqui fazer uma breve, mas substanciosa síntese desses textos, com alguns de seus elementos.
Podemos afirmar sem medo de errar que a Assembleia Nacional Constituinte, ao elaborar a Constituição Federal de 1988, e o constituinte derivado, ao modificá-la ao longo do tempo, não escolheram um lado da disputa ideológica “Estado versus mercado”: escolheram as pessoas. No artigo 1º, inciso III, elegeram a dignidade da pessoa humana como fundamento da República Federativa do Brasil e, no parágrafo único, estabeleceram que todo poder emana do povo. É essa escolha que costura as ordens econômica e socioambiental: a primeira, organiza meios, a segunda, revela fins.
Em 2028, a Carta Magna completará 40 anos de sua promulgação, e, embora tenha recebido numerosas Emendas Constitucionais ao longo desse período, elas não retiraram do texto seus fundamentos e estruturas essenciais, que fazem da Constituição uma peça singular de proteção dos direitos fundamentais e de organização do Estado brasileiro.
1. A ORDEM SOCIOAMBIENTAL
Chamaremos aqui de ordem socioambiental, por opção metodológica, o conjunto de disposições constitucionais que articulam proteção social, desenvolvimento humano, cultura, informação, meio ambiente e proteção das gerações futuras entre outras finalidades congêneres. Seus alicerces residem nos artigos 6º e 193. O primeiro enumera os direitos sociais: educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, transporte, lazer, segurança, previdência, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados e renda básica familiar a quem vive em pobreza e extrema pobreza.
O artigo 193, por seu turno, estabelece que a ordem social tem como base o primado do trabalho e como objetivos o bem-estar e a justiça sociais. Direitos sociais, portanto, não são favores, são sistema. E com tal sistema, a Constituição se eleva do status de planta de engenharia institucional, para se tornar gramática da dignidade humana, senão vejamos:
As sete expressões-chave da gramática socioambiental
1. Proteger a pessoa;
2. Formar cidadãos;
3. Projetar o futuro;
4. Libertar pela informação e pela expressão;
5. Atravessar gerações;
6. Cuidar dos mais vulneráveis; e
7. Reconhecer identidades, culturas e direitos originários.
A seguir, qualificamos brevemente cada uma delas.
1.1 Proteger a pessoa - ninguém sozinho diante dos riscos da existência
Significado: proteger o cidadão contra os riscos da existência que nenhum ser humano enfrenta sozinho.
Este é o papel da seguridade social, presente nos artigos 194, 195, 196, 201 e 203 (destaques).
O artigo 194 define a seguridade como um conjunto integrado de ações relativas à saúde, à previdência e à assistência social, estabelecendo princípios como a universalidade da cobertura e do atendimento, a uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais e o caráter democrático e descentralizado da administração.
O artigo 195 disciplina o financiamento da seguridade social, mediante recursos provenientes de toda a sociedade. O artigo 196 estabelece a saúde como direito de todos e dever do Estado, com acesso universal e igualitário. O artigo 201 organiza a previdência como regime contributivo e obrigatório, voltado à proteção em situações como maternidade, idade avançada, incapacidade, desemprego involuntário e morte. Já o artigo 203 assegura assistência a quem dela necessitar, independentemente de contribuição, incluindo proteção à família, às crianças carentes e às pessoas com deficiência, além do benefício de um salário mínimo mensal ao idoso e à pessoa com deficiência sem meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, nos termos constitucionais e legais.
A mensagem é poderosa: em uma sociedade constitucionalmente orientada pela dignidade humana, ninguém deveria ser completamente abandonado diante dos riscos fundamentais da existência.
1.2 Formar cidadãos - educar, pertencer e recrear
Significado: desenvolver pessoas capazes de exercer plenamente sua liberdade, participar da sociedade e construir o próprio futuro.
A Constituição quer ir além de proteger: quer formar, emancipar e integrar. O artigo 205 consagra educação como direito de todos e dever do Estado e da família, com colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, preparo para a cidadania e qualificação para o trabalho. Trata-se de um projeto civilizatório compartilhado, que permite à pessoa compreender direitos, participar da vida pública e entrar de forma qualificada no mundo do trabalho.
Formar, porém, não é apenas escolarizar. Os artigos 215 e 216 tiram a cultura do ornamento e a elevam a direito de pertencimento. O Estado deve garantir pleno exercício dos direitos culturais, acesso às fontes da cultura nacional, proteger manifestações populares, indígenas, afro-brasileiras e de outros grupos formadores do processo civilizatório, e preservar o patrimônio cultural material e imaterial, incluindo formas de expressão e modos de criar, fazer e viver.
O artigo 217 completa essa formação integral, ao tratar o desporto como direito de cada um, com dever de fomento do Estado, prioridade para o desporto educacional, distinção entre profissional e não profissional, proteção às manifestações desportivas de criação nacional e incentivo ao lazer como forma de promoção social. Educar, pertencer e recrear formam o mesmo eixo de desenvolvimento humano.
Significado: construir hoje as capacidades necessárias para que o Brasil possa enfrentar os desafios de amanhã.
O artigo 218 determina que o Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa, a capacitação científica e tecnológica e a inovação, tendo em vista o bem público e o progresso da ciência, tecnologia e inovação.
A Constituição não olha apenas para as necessidades presentes. Ela também determina que o País produza conhecimento, tecnologia e capacidade própria. Sem ciência própria, não há verdadeira autonomia: há dependência. A ordem constitucional, portanto, não se limita a responder às necessidades presentes: também procura construir capacidades para o futuro.
1.4 Libertar pela informação e pela expressão - liberdade como requisito de cidadania
Significado: assegurar ao cidadão a possibilidade de pensar, falar, criar, informar-se e participar da vida pública sem censura.
O artigo 220 protege a manifestação do pensamento, a criação, a expressão e a informação, vedando qualquer censura de natureza política, ideológica ou artística. Também assegura a liberdade de informação jornalística e estabelece importantes regras constitucionais para os meios de comunicação.
Liberdade não é apenas ausência de um censor estatal: é também pluralidade real de vozes e acesso à informação. Sem liberdade de expressão, imprensa livre e circulação de ideias, a cidadania definha e a democracia perde oxigênio. Por isso, a liberdade constitucional não é um luxo institucional. É infraestrutura da própria cidadania.
1.5 Atravessar gerações - preservação do amanhã
Significado: reconhecer que determinadas escolhas realizadas hoje produzem direitos, deveres e consequências para pessoas que ainda nem nasceram.
O artigo 225 consagra o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Para isso, a Constituição estabelece instrumentos como a preservação dos processos ecológicos essenciais, a exigência de estudo prévio de impacto ambiental para atividades potencialmente causadoras de significativa degradação, a promoção da educação ambiental, a proteção da fauna e da flora, a recuperação do meio ambiente degradado em determinadas atividades e a responsabilização por condutas lesivas ao meio ambiente.
É uma das formulações mais sofisticadas da Constituição de 1988: a proteção constitucional não se limita às necessidades de quem vive hoje: alcança também as futuras gerações. A proteção ambiental introduz, portanto, uma dimensão temporal na governança: governar bem não significa apenas entregar resultados no presente, mas não destruir as possibilidades de existência digna no futuro.
1.6 Cuidar dos mais vulneráveis - vulnerabilidade distinta de invisibilidade
Significado: conferir prioridade constitucional a quem, pela idade ou pela condição de desenvolvimento, necessita de proteção especial.
O artigo 227, talvez um dos dispositivos mais humanamente intensos da Constituição, impõe à família, à sociedade e ao Estado o dever de assegurar, com absoluta prioridade, à criança, ao adolescente e ao jovem direitos como vida, saúde, alimentação, educação, lazer, profissionalização, cultura, dignidade, respeito, liberdade e convivência familiar e comunitária, protegendo-os contra negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão.
O artigo 230 estabelece, por sua vez, que a família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida.
A Constituição, assim, não trata a vulnerabilidade como invisibilidade.
1.7 Reconhecer identidades, culturas e direitos originários - o Brasil não começou em 1988
Significado: reconhecer que a dignidade humana também passa pelo pertencimento, pela identidade, pela cultura e pela memória histórica.
O artigo 231 reconhece aos povos indígenas sua organização social, costumes, línguas, crenças, tradições e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, atribuindo-lhes posse permanente e usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos existentes nessas terras, observados os termos e limites estabelecidos pela própria Constituição.
O Brasil não começou com o Estado moderno, nem se resume às formas contemporâneas de propriedade. Reconhecer é também compreender que a Constituição não protege apenas indivíduos abstratos, mas pessoas inseridas em histórias, comunidades, culturas e territórios.
2. A ORDEM ECONÔMICA
Como pagar tudo isso?
O artigo 170 funda a ordem econômica na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social. Para isso, estabelece princípios como soberania nacional, propriedade privada, função social da propriedade, livre concorrência, defesa do consumidor, defesa do meio ambiente, redução das desigualdades regionais e sociais, busca do pleno emprego e tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte.
Por seu turno, o artigo 173 estabelece que a exploração direta de atividade econômica pelo Estado somente será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei, além de disciplinar aspectos do regime das empresas públicas e sociedades de economia mista, incluindo mecanismos de governança, fiscalização, licitação e responsabilização de administradores, e de prever a repressão ao abuso do poder econômico.
Na perspectiva da ordem econômica, portanto, a Constituição Federal não se reduz a uma escolha entre trabalho e capital, nem entre Estado e mercado. Ela constitucionaliza uma combinação: liberdade econômica com responsabilidade social.
Reconhecer direitos no texto constitucional não assegura, por si só, sua plena concretização na vida real. No espaço entre a norma e a realidade reside um dos grandes desafios da Constituição de 1988. Seria excessivo afirmar que ela já foi plenamente implementada, assim como seria profundamente injusto dizer que permanece apenas no papel. A efetividade constitucional é uma construção permanente, marcada por desafios e pelo contínuo esforço de aproximar o texto constitucional da vida dos cidadãos.
Nesse sentido, apontam-se aqui três condições importantes em prol da efetividade constitucional, sem pretensão de esgotar o tema:
a) É preciso olhar para o Brasil real.
Saúde, educação, assistência, cultura, meio ambiente e muito mais não acontecem apenas em Brasília: concretizam-se nos Estados e, sobretudo, nos Municípios, onde grande parte das políticas públicas encontra o cidadão. Ao mesmo tempo, sem coordenação entre a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, sem a necessária descentralização da execução das políticas públicas, os direitos fundamentais, isto é, escritos na Constituição, podem não chegar ao cidadão.
Proteger a pessoa, formar cidadãos, projetar o futuro, libertar pela informação e pela expressão, atravessar gerações, cuidar dos mais vulneráveis e reconhecer identidades, culturas e direitos originários devem se materializar nas ruas, nas escolas, nos postos de saúde, nos campos, nas empresas, nos trabalhadores e nas famílias brasileiras. A Constituição Federal precisa, portanto, sair do papel e chegar à vida real.
b) Uma Constituição que escolheu os cidadãos precisa de cidadãos que possam cobrá-la.
Instituições de controle, Ministério Público, imprensa livre, cidadãos e a sociedade organizada exercem, cada qual em sua esfera, funções de fiscalização, controle e defesa da ordem constitucional. E é importante que aprendam a conhecer seus direitos constitucionais. É importante que esses direitos sejam disseminados pelo sistema educacional do País.
A cidadania constitucional não termina quando o eleitor deposita seu voto na urna: continua no acompanhamento das políticas públicas, na fiscalização dos recursos, na participação social e na cobrança das instituições.
c) Não há direito sustentável sem contas públicas que o sustentem no tempo.
4. SOBRE A CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Direitos precisam de políticas públicas, e políticas públicas precisam de planejamento, gestão e recursos. A responsabilidade fiscal, nesse sentido, não deve ser vista como adversária dos direitos sociais, mas como uma de suas condições de permanência. Um Estado que promete tudo e não consegue sustentar suas promessas compromete a própria efetividade constitucional. Governar é, também, escolher prioridades, alocar recursos, medir resultados e preservar a capacidade do Estado de continuar entregando direitos amanhã.
Quando condições como aquelas acima apresentadas avançam – como vem ocorrendo, em diferentes graus, em nosso País –, a dignidade humana, que a Constituição colocou como seu fundamento maior, deixa de ser discurso e se torna experiência concreta, na unidade de saúde que atende bem, na escola que alfabetiza, no trabalho que ampara, na aposentadoria que chega e no ar limpo que se respira, entre outras necessidades básicas. A realidade é complexa e a eficácia constitucional é uma construção permanente.
A ordem social exige que o Brasil seja mais que Estado organizado e economia em funcionamento: uma comunidade constitucional orientada à proteção concreta das pessoas em todas as fases da vida. A Carta Magna, nesse sentido, não apenas organiza o poder: ela estabelece para que o poder deve servir.
A ordem econômica exige, ademais, que prosperidade não seja vitória do Estado sobre o mercado, nem do mercado sobre o Estado, mas coordenação constitucional em benefício da coletividade. O mercado produz riqueza; o Estado organiza, regula e protege; e a Constituição Federal estabelece os limites e a finalidade dessa relação.
A Constituição Federal de 1988 não escolhe esta ou aquela ideologia, mas os cidadãos que vivem na República Federativa do Brasil. Em última análise, torná-la efetiva é elevar a dignidade da pessoa humana de fundamento escrito a experiência realmente vivida. E em 2028, quando completar 40 anos, a principal pergunta não será sobre emendas constitucionais que modificaram o texto da Carta Magna, mas se esta chegou à porta de quem dela mais necessita: na unidade de saúde de um município pequeno, na escola pública que alfabetiza no interior, no trabalho que ampara e no ar limpo que se respira.
Por essa arquitetura, a Constituição é o instrumento mestre de governança do Brasil. Ela não governa no lugar do Estado; ela governa como o Estado deve governar: escolhendo as pessoas como finalidade, combinando liberdade econômica com responsabilidade social e instituindo princípios e normas para que direitos escritos se tornem direitos cobráveis. Em 2028, seu legado será medido pelo alcance de sua efetividade, pelo sucesso em fazer o Estado chegar à porta do cidadão.
Mônica Mansur Brandão
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