Nem todo problema coletivo precisa de uma solução imposta de cima para baixo.
Elinor Ostrom acrescentou ao pensamento sobre governança uma pergunta desafiadora: pessoas ou grupos que compartilham determinado recurso conseguem criar regras para administrá-lo coletivamente?
Cientista política norte-americana, nascida em Los Angeles em 1933, Ostrom formou-se e obteve seu doutorado em Ciência Política pela University of California, Los Angeles (UCLA). Em 1965, iniciou sua trajetória na Indiana University, onde desenvolveria grande parte de sua carreira e se tornaria uma das principais estudiosas das instituições, da ação coletiva e da governança de recursos compartilhados.
Em 2009, Ostrom recebeu o Prêmio de Ciências Econômicas do Banco da Suécia em Memória de Alfred Nobel por sua análise da governança econômica, especialmente dos bens comuns. Dividiu a premiação daquele ano com Oliver Williamson, reconhecido por sua análise da governança econômica, especialmente das fronteiras da firma. A coincidência é significativa: ambos ajudaram a demonstrar que a atividade econômica não acontece apenas por meio dos mercados, mas também dentro de diferentes arranjos institucionais.
O grande marco da obra de Elinor Ostrom foi Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action, publicado em 1990. Ostrom estudou um problema clássico: como administrar recursos compartilhados por diferentes usuários quando o uso realizado por uma pessoa pode reduzir aquilo que permanece disponível para as demais? Pesqueiros, florestas, pastagens, sistemas de irrigação e reservas de água subterrânea estavam entre os casos examinados por ela e por pesquisadores ligados a essa agenda.
Durante muito tempo, parte importante desse debate foi influenciada pela chamada “tragédia dos comuns”. Diante do risco de exploração excessiva de recursos compartilhados, duas respostas apareciam com frequência: privatização ou controle estatal. Ostrom não demonstrou que essas soluções fossem necessariamente inadequadas. Demonstrou algo mais importante: elas não esgotavam as possibilidades institucionais.
Ao estudar experiências concretas, encontrou comunidades em que os próprios usuários haviam desenvolvido instituições duradouras para administrar recursos comuns. Criavam regras de utilização, monitoravam comportamentos, aplicavam sanções e desenvolviam mecanismos para solucionar conflitos. A evidência contrariava a ideia de que recursos compartilhados estariam inevitavelmente condenados à exploração predatória na ausência de privatização ou de comando estatal centralizado.
Um exemplo importante veio dos sistemas de irrigação estudados por Ostrom e seus colaboradores no Nepal. Em diferentes comunidades, agricultores participavam da manutenção dos canais, estabeleciam regras para distribuir a água e solucionavam conflitos. Tais estudos mostraram que sistemas administrados pelos próprios agricultores podiam alcançar bons resultados e, em determinados aspectos, superar sistemas administrados por órgãos governamentais. O caso reforçou que usuários de um recurso podem, em certas condições, criar instituições eficazes para administrá-lo coletivamente.
Uma das contribuições mais importantes que emerge dos estudos de Ostrom é que, entre Estado e mercado, existe uma diversidade de arranjos institucionais que também precisa ser compreendida. Isso não significa que ela tenha defendido uma visão idealizada da cooperação. Elinor Ostrom estudou experiências bem-sucedidas e fracassadas. Usuários podem agir oportunisticamente, descumprir regras, explorar recursos excessivamente ou não conseguir construir confiança suficiente para cooperar. A auto-organização é uma possibilidade institucional, não uma garantia.
Ao comparar instituições que permaneceram robustas durante longos períodos, Ostrom identificou determinadas características recorrentes, que denominou princípios de desenho. Entre elas, estavam limites relativamente claros; regras adequadas às condições locais; participação dos usuários na modificação das regras; monitoramento; sanções graduais; mecanismos acessíveis de resolução de conflitos; reconhecimento do direito dos usuários de se organizar e, nos sistemas maiores, diferentes níveis de organização articulados entre si.
Ao mesmo tempo, existe uma cautela essencial: Ostrom não apresentou esses princípios como uma fórmula universal a ser simplesmente copiada. Ela própria explicou que procurava identificar características comuns a sistemas robustos, não prescrever regras específicas para todas as situações. A maneira concreta de aplicar cada princípio depende do contexto.
Esse ponto revela uma característica central de seu pensamento. Agricultores podem ter conhecimento detalhado sobre um sistema de irrigação; pescadores, sobre determinadas áreas e ciclos de pesca; comunidades, sobre florestas e pastagens que utilizam há gerações. Informações locais podem ser fundamentais para elaborar regras adequadas a cada realidade.
Conhecimento, porém, não elimina conflitos. Pessoas têm interesses próprios, podem discordar sobre custos e benefícios e tentar obter vantagens sobre as demais. Por isso, a cooperação estudada por Ostrom não depende simplesmente de boa vontade. Depende de instituições capazes de combinar participação, regras, monitoramento, responsabilização e mecanismos de solução de conflitos.
O pensamento de Elinor Ostrom é importante para uma concepção ampla de governança, que não precisa significar apenas direção empresarial ou comando estatal. Pode também envolver a capacidade de participantes interdependentes criarem e sustentarem instituições para coordenar comportamentos, distribuir direitos e responsabilidades e administrar recursos compartilhados.
Essa perspectiva também ajuda a evitar uma confusão importante. Um recurso comum não significa necessariamente um recurso sem regras ou aberto irrestritamente a qualquer pessoa. Em vários dos casos estudados por Ostrom, a existência de limites, direitos de utilização e mecanismos de controle ajudava a impedir a deterioração do recurso. Não basta simplesmente haver vários usuários: é necessário saber como o acesso e o uso dos recursos são institucionalmente organizados.
A obra de Elinor Ostrom avança, ainda, para a compreensão da governança policêntrica. Em vez de imaginar que problemas complexos precisam necessariamente de um único centro de decisão, sistemas policêntricos podem envolver diferentes centros com algum grau de autonomia, capazes de interagir, cooperar e aprender. Não por acaso, sua conferência do Nobel recebeu o título Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems.
A ideia permanece particularmente atual. Recursos hídricos, florestas, cidades e problemas ambientais frequentemente envolvem diferentes níveis de governo, comunidades, empresas e organizações sociais. Nenhum desses participantes necessariamente dispõe, sozinho, de todas as informações, recursos ou competências necessários. Governar pode exigir coordenação entre diferentes centros de decisão, não apenas concentração da decisão em um deles, conforme a situação que se considera.
Ostrom pode ser aproximada de importantes pensadores que a antecederam. Ronald Coase perguntou por que determinadas atividades são organizadas dentro das empresas. Oliver Williamson investigou como diferentes transações podem ser submetidas a diferentes estruturas de governança. R. Edward Freeman ampliou o olhar para as relações entre a organização e seus stakeholders. Ostrom acrescenta outra pergunta: como pessoas interdependentes podem construir instituições para governar aquilo que compartilham?
Não são teorias idênticas. Mas, observadas em conjunto, ajudam a ampliar progressivamente nossa compreensão da governança: da existência da empresa às suas fronteiras; das relações entre seus participantes à capacidade de grupos criarem instituições para enfrentar problemas coletivos.
Elinor Ostrom também deixou uma advertência contra soluções universais. Instituições que funcionam em determinado lugar podem fracassar em outro. Características do recurso, número e perfil dos participantes, possibilidades de comunicação, custos de monitoramento, confiança e condições sociais e institucionais podem alterar profundamente os resultados. Governança não consiste simplesmente em escolher uma estrutura considerada ideal e aplicá-la indistintamente.
É possível que seja esta uma das contribuições mais duradouras de Elinor Ostrom: demonstrar que governança não é sinônimo de comando. Pessoas podem criar regras, fiscalizar seu cumprimento e resolver conflitos sem que todas as decisões precisem partir de uma única autoridade central. Mas isso somente funciona de maneira sustentável quando existem instituições capazes de organizar a cooperação e enfrentar conflitos de interesse.
Mais de três décadas depois de Governing the Commons, a pergunta “pessoas ou grupos que compartilham determinado recurso conseguem criar regras para administrá-lo coletivamente?” permanece atual. Muitos dos problemas mais difíceis das sociedades contemporâneas envolvem recursos, riscos e interesses compartilhados. Quando um problema pertence a muitos, isso não significa necessariamente que ninguém seja capaz de governá-lo. O grande desafio é construir regras e instituições que permitam que muitos consigam governar juntos.
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