Igualdade de oportunidades, mérito e
ações afirmativas à luz da Constituição Federal
Meritocracia e política de cotas costumam aparecer no debate público como ideias opostas. De um lado, reside a defesa de que vagas, cargos e oportunidades devem ser atribuídos segundo esforço, capacidade e desempenho individual. De outro lado, existe a constatação de que pessoas submetidas às mesmas regras podem chegar à competição carregando desigualdades tão profundas que a igualdade formal, sozinha, não assegura uma disputa efetivamente equilibrada.
Como podemos refletir sobre o embate expresso no título deste artigo? Nossa proposta para estas breves linhas é a seguinte: analisar o tem por meio da Constituição Federal brasileira. Dada a extensão do tema, optamos por buscar uma abordagem didática, sem pretensão de esgotar cada conceito, que demandaria análise própria.
Primeiramente, o que é meritocracia?
Meritocracia, genericamente, pode ser entendida como um modelo de distribuição de oportunidades, posições ou recompensas baseado predominantemente em critérios relacionados ao mérito individual, como desempenho, esforço, competência, experiência ou resultados, em oposição a privilégios de origem, relações pessoais ou favorecimentos arbitrários.
O conceito de meritocracia tem uma virtude importante: procura substituir privilégios pessoais, indicações arbitrárias e favorecimentos por critérios ligados ao desempenho do indivíduo. Provas, avaliações, produtividade, experiência e competência podem tornar a distribuição de oportunidades mais objetiva.
Naturalmente, antes da medição do mérito, é preciso estabelecer o que exatamente está sendo medido. Ao mesmo tempo, uma prova mede conhecimento ou desempenho em determinado momento, mas esse resultado também pode refletir oportunidades acumuladas – ou ausentes – ao longo de muitos anos, ou por toda uma existência.
Reconhecer isso não significa negar o mérito individual. Significa admitir que mérito e condições de partida podem influenciar simultaneamente o resultado. E daí emerge a ideia de uma meritocracia constitucional: aquela que preserva a importância do esforço, da capacidade e do desempenho, mas não ignora desigualdades de origem capazes de distorcer profundamente a competição, tornando o jogo injusto.
O que são igualdade formal e igualdade material?
Dois conceitos adicionais são também necessários para o nosso raciocínio: igualdade formal e igualdade material. A formal é baseada na norma escrita e o Estado não pode distribuir direitos, deveres ou oportunidades por favoritismos arbitrários. Regras gerais, impessoais e previamente conhecidas são parte essencial do Estado de Direito.
Entretanto, a Constituição brasileira também comporta uma dimensão material da igualdade. Em determinadas situações, tratar todos exatamente da mesma forma pode conservar desvantagens anteriores em vez de reduzi-las. Assim, diferenças relevantes podem justificar tratamentos jurídicos diferenciados, desde que exista fundamento constitucional e relação proporcional entre o problema identificado e a solução adotada.
O Supremo Tribunal Federal (STF) adotou essa compreensão na ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental) 186, ao considerar constitucional o sistema de cotas raciais da Universidade de Brasília. A Corte reconheceu que a igualdade material pode justificar tanto políticas universalistas quanto ações afirmativas dirigidas a grupos determinados, de maneira pontual e por tempo limitado, para enfrentar desigualdades historicamente identificadas. Por oportuno, ressalta-se que não foram considerados neste texto outros precedentes porventura associados aos temas em tela.
Um breve exemplo ilustra tais conceitos: se dois candidatos disputam uma vaga submetidos exatamente à mesma prova e às mesmas regras, temos uma manifestação de igualdade formal. Entretanto, se um deles teve acesso, durante anos, a condições educacionais significativamente inferiores por fatores alheios à sua vontade, a igualdade material permite que o Estado, desde que existam fundamento, proporcionalidade e critérios objetivos, adote medidas destinadas a reduzir essa desvantagem.
A desigualdade de berço
Ninguém escolhe onde nasce, a renda da família, a qualidade da escola disponível na infância, o ambiente cultural em que crescerá ou determinadas formas de discriminação que poderá enfrentar. Podemos reunir essas circunstâncias, de maneira didática, na expressão “desigualdade de berço”.
Juridicamente, porém, a desigualdade de berço, por si só, não é inconstitucional. A Constituição Federal não determina que todas as pessoas tenham famílias, patrimônios e condições sociais idênticos. Ela protege, ademais, a liberdade, a propriedade e as diferenças próprias de uma sociedade plural.
Ao mesmo tempo, a Constituição estabelece como objetivos fundamentais construir uma sociedade livre, justa e solidária (art. 3º, I), erradicar a pobreza e a marginalização (art. 3º, III), reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III) e promover o bem de todos sem preconceitos (art. 3º, IV). Também assegura igualdade perante a lei e, na educação, igualdade de condições para acesso e permanência na escola. A desigualdade de origem torna-se, portanto, um problema constitucional quando se transforma em barreira persistente ao exercício de direitos e oportunidades.
Quando o Estado deve intervir?
Nem toda diferença estatística justifica uma política de cotas, pois há mais de uma forma de enfrentar eventuais dificuldades de acesso a direitos dos cidadãos. A constatação de que determinado grupo está sub-representado em uma universidade, profissão, concurso ou conselho de administração não demonstra, isoladamente, discriminação ou falta de oportunidades. É preciso analisar cuidadosamente a situação.
À luz da igualdade material e da exigência de proporcionalidade destacadas pelo STF na ADPF 186 acima mencionada, uma política de cotas bem fundamentada deveria demonstrar pelo menos quatro elementos: a existência de desigualdade relevante e persistente; as causas que ajudam a produzi-la; a relação entre essas causas e o grupo beneficiado; e a capacidade do instrumento escolhido para reduzir o problema.
A questão central não é escolher entre mérito e cotas, mas responder a perguntas fundamentais. Nesse sentido, quatro perguntas parecem especialmente esclarecedoras:
1) Em que circunstâncias a Constituição Federal autoriza – ou exige – que o Estado entre em cena para reduzir desigualdades de oportunidades?
2) Quando uma política de cotas constitui instrumento adequado e proporcional para isso?
3) Quando políticas universalistas ou menos interventivas podem produzir resultado semelhante ou superior?
4) Como avaliar os resultados para decidir se a política deve ser mantida, redesenhada, reduzida ou encerrada?
As respostas às indagações anteriores não comportam automatismos. Nem toda diferença social justifica tratamento diferenciado, assim como nem toda competição aparentemente igual é necessariamente justa. O desafio reside em identificar quando a desigualdade compromete de modo relevante as oportunidades e qual deve ser a resposta constitucionalmente adequada.
Antes, durante e depois da competição
Uma forma didática de pensar a atuação estatal é observar três momentos: antes, durante e depois da competição. Antes, o Estado pode reduzir desigualdades de formação e de condições básicas; durante, pode estabelecer mecanismos diferenciados de acesso; depois, pode criar instrumentos de permanência, desenvolvimento e avaliação.
Políticas de primeira infância, saúde, alimentação, educação básica, inclusão digital e qualificação atuam predominantemente antes da competição. São essenciais porque procuram impedir que as desvantagens se acumulem até o momento decisivo de um vestibular, concurso ou seleção profissional.
As políticas de cotas atuam principalmente durante o acesso. Elas procuram corrigir, no momento da seleção, desvantagens que o Estado considere não terem sido suficientemente neutralizadas pelas políticas anteriores, sem necessariamente afastar requisitos mínimos de aptidão, conhecimento ou qualificação.
Por sua vez, bolsas de permanência, tutoria, capacitação e acompanhamento atuam depois. Uma política pública madura pode combinar os três momentos, evitando a falsa escolha entre “cotas” e “investimento na base”.
Cotas diferentes podem enfrentar desigualdades diferentes
Diferentes políticas de cotas podem responder a problemas diferentes, ainda que a base constitucional seja a mesma, isto é, a busca de igualdade material. Novamente, nada como exemplos para melhor esclarecer, e os dois exemplos seguintes são da realidade prática nacional.
A reserva de vagas em universidades costuma estar relacionada às condições de formação e de acesso acumuladas ao longo da trajetória educacional. A Lei nº 12.711/2012 determina que instituições federais de educação superior por ela abrangidas reservem, em cada processo seletivo, no mínimo 50% das vagas para estudantes que tenham cursado integralmente o ensino médio nas escolas previstas pela lei, combinando essa reserva com critérios de renda e pertencimento aos grupos nela especificados.
Já a reserva de participação feminina em conselhos de administração procura enfrentar outro tipo de barreira: o acesso a instâncias de decisão. A Lei nº 15.177/2025 estabeleceu, de forma progressiva, reserva mínima de 30% de mulheres nos conselhos das empresas e sociedades controladas pelo poder público abrangidas pela norma; para companhias abertas privadas, a adesão prevista é facultativa.
Os dois exemplos ilustram distintas desigualdades, nas quais o Estado brasileiro adotou tratamentos diferenciados com desenhos próprios, procurando adequar cada instrumento à natureza da barreira identificada e ao ambiente em que ela se manifesta. Sem aprofundar as especificidades de cada caso (o que demandaria um artigo à parte), importa perceber que a legitimidade de uma política de cotas depende da correspondência entre o problema identificado, o grupo beneficiado, o instrumento adotado e os resultados pretendidos.
Adotar políticas de cotas significa abandonar o mérito?
Políticas de cotas não precisam significar abandono do mérito. É possível preservar requisitos mínimos de conhecimento, experiência, aptidão ou desempenho e, simultaneamente, reservar parte das oportunidades a grupos que preencham critérios definidos pela política pública.
Nos concursos públicos federais alcançados pela Lei nº 15.142/2025, por exemplo, 30% das vagas são reservadas a pessoas pretas e pardas, indígenas e quilombolas. A própria lei exige que os candidatos atinjam a nota ou pontuação mínima de cada fase e determina que os optantes pelas vagas reservadas concorram concomitantemente às vagas da ampla concorrência.
Isso permite distinguir dois elementos importantes: qualificação e classificação. Uma pessoa pode demonstrar capacidade suficiente para exercer determinada função e, entre os candidatos qualificados, o ordenamento estabelecer critérios adicionais de distribuição das vagas. A discussão passa então a ser sobre a legitimidade, necessidade e proporcionalidade desses critérios, não simplesmente sobre a existência ou inexistência de mérito.
Riscos, governança e revisão
Políticas de cotas também apresentam riscos. Critérios mal desenhados podem gerar fraudes, dificuldades de identificação do público beneficiado, estigmatização, captura das vagas pelas parcelas mais favorecidas do próprio grupo que se pretende alcançar ou situações de difícil justificação individual.
Assim, cotas precisam de governança. Diagnóstico, objetivos, critérios de elegibilidade, indicadores, mecanismos antifraude, acompanhamento de resultados, transparência e revisão periódica deveriam fazer parte da política desde a sua criação. Uma vez identificados o problema e suas causas, e face à conclusão de que as cotas são a melhor solução para a situação concreta, uma sequência possível seria: 1) comparar alternativas de aplicação de cotas; 2) escolher o instrumento; 3) definir metas; 4) acompanhar resultados; e 5) revisar a política.
A temporariedade deve ser compreendida dentro dessa lógica. O ponto central não é simplesmente fixar uma data para o término da medida, mas verificar periodicamente se a situação que a justificou permanece. Se o problema diminuiu, a política pode ser reduzida, redesenhada ou substituída; se persiste, o Estado precisa avaliar tanto a continuidade da medida quanto as razões pelas quais suas causas estruturais ainda não foram suficientemente enfrentadas.
Mérito, oportunidade e a Constituição Federal
Em face do exposto, em nossa visão, o debate não deve ser formulado simplesmente como um embate entre meritocracia e política de cotas. A Constituição brasileira protege a igualdade e, simultaneamente, determina a redução das desigualdades e o combate às discriminações. O desafio reside em aproximar as condições reais de competição dessa promessa constitucional, sem transformar tratamentos diferenciados em privilégios arbitrários ou mantê-los além do necessário.
Uma sociedade comprometida com a Constituição Federal não precisa escolher entre mérito e igualdade. Seu desafio é mais exigente: construir condições para que o mérito possa ser efetivamente reconhecido sem que a desigualdade de origem determine, antecipadamente, quem poderá competir em condições reais por determinadas oportunidades.
Finalizando, acreditamos ser este o verdadeiro sentido de uma meritocracia constitucional: um modelo que preserva a importância do esforço, da capacidade e do desempenho, mas organiza as regras da competição de modo que a origem não defina, antes da prova, quem tem chance real de vencê-la.
Mônica Mansur Brandão
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