O Brasil decidiu construir aviões e computadores.
Duas experiências, dois caminhos.
No intervalo de apenas cinco anos, o Brasil criou duas empresas destinadas a enfrentar desafios tecnológicos extraordinariamente ambiciosos para um país em desenvolvimento. Em 1969, nasceu a Embraer. Em 1974, a Cobra – Computadores e Sistemas Brasileiros S.A. Uma produziria aeronaves; a outra, computadores. Ambas surgiram de projetos de desenvolvimento nacional, utilizaram conhecimento científico previamente acumulado e procuraram reduzir a dependência brasileira de tecnologias estrangeiras. Seus destinos empresariais, entretanto, seriam profundamente diferentes.
Tanto a Embraer quanto a Cobra começaram, de certa maneira, antes de sua constituição formal. A Embraer encontrou no Centro Técnico de Aeronáutica, CTA, e no Instituto Tecnológico de Aeronáutica, ITA, em São José dos Campos, Estado de São Paulo, um ecossistema de formação, pesquisa e desenvolvimento tecnológico que antecedeu sua criação. A Cobra também foi precedida por universidades, engenheiros, militares, órgãos governamentais e experiências tecnológicas voltadas à construção de capacidade nacional em informática.
Nos dois casos, portanto, as respectivas empresas foram consequência de uma infraestrutura anterior de conhecimento. E, nos dois casos, o Estado desempenhou função decisiva: financiou pesquisas, articulou instituições, realizou encomendas, ajudou a formar mercados e assumiu riscos que dificilmente seriam enfrentados inicialmente pelo capital privado.
Embraer e Cobra nasceram, assim, de uma mesma ideia de governança do desenvolvimento: determinados setores considerados estratégicos exigiriam não apenas a criação de empresas, mas a construção deliberada das condições tecnológicas, institucionais e humanas necessárias para que essas empresas pudessem existir.
Algumas diferenças entre os dois casos
De forma não exaustiva e em caráter preliminar, enumeram-se as seguintes diferenças entre os casos Embraer e Cobra.
1) Tecnologias e suas velocidades
Houve uma diferença estrutural que nenhuma liderança ou política pública poderia simplesmente eliminar. A indústria aeronáutica tem ciclos longos de desenvolvimento, rigorosas exigências de certificação, grandes barreiras de entrada e produtos capazes de permanecer comercialmente relevantes durante muitos anos. A informática, especialmente depois da disseminação dos microcomputadores, passou a experimentar ciclos tecnológicos muito curtos, crescente padronização de componentes, enorme importância da escala mundial e transformações capazes de tornar obsoletas – e rapidamente – determinadas arquiteturas, produtos e modelos empresariais.
Essa diferença de velocidade produzia consequências empresariais importantes. Na indústria aeronáutica, conhecimento acumulado, certificações, plataformas tecnológicas e projetos de engenharia podiam sustentar vantagens durante períodos relativamente longos. Na informática, determinadas vantagens poderiam desaparecer muito mais rapidamente diante do surgimento de novos componentes, arquiteturas, padrões tecnológicos e modelos de negócio. A competência necessária para competir, portanto, precisava ser renovada em ritmos muito diferentes nos dois setores.
O desafio de catching-up também assumia naturezas distintas. A Embraer precisava alcançar e acompanhar uma indústria caracterizada por grandes barreiras de entrada, elevada complexidade de engenharia e ciclos relativamente longos. A Cobra precisava construir capacidade própria enquanto a própria informática mundial passava por sucessivas transformações. No segundo caso, não bastava diminuir uma distância tecnológica: era necessário fazê-lo antes que uma nova geração tecnológica alterasse novamente essa distância.
2) Condições de atuação no mercado
Outra diferença importante entre os casos Embraer e Cobra reside no relacionamento com o mercado. A Embraer nasceu atendendo a necessidades nacionais e contando com apoio estatal, mas precisou relativamente cedo buscar clientes externos, certificar aeronaves internacionalmente e encontrar nichos nos quais pudesse competir. Bandeirante, Tucano, Brasília e, posteriormente, ERJ 145 e E-Jets expressam uma lógica que se tornaria característica da empresa: procurar segmentos em que suas competências permitissem diferenciação real, evitando enfrentar diretamente os maiores fabricantes justamente nos mercados em que estes eram mais fortes.
A Cobra também conquistou resultados empresariais expressivos. O Cobra 530 tornou-se um marco da informática brasileira e, no início dos anos 1980, a empresa chegou à segunda posição entre os fabricantes de computadores que atuavam no País em faturamento, atrás somente da IBM. Seu crescimento, entretanto, ocorreu em um mercado doméstico progressivamente protegido. A reserva de mercado proporcionou tempo para aprendizagem, formação de profissionais, surgimento de fornecedores e desenvolvimento tecnológico, mas também reduziu, durante determinado período, a intensidade da exposição das empresas nacionais à concorrência internacional.
Surge aqui uma diferença especialmente relevante. A Embraer precisou relativamente cedo transformar capacidade tecnológica em competitividade internacional; a Cobra, por sua vez, desenvolveu parte importante de sua capacidade tecnológica em um ambiente no qual o próprio mercado interno funcionava como instrumento de política industrial. Nenhum dos modelos pode ser avaliado isoladamente como virtude ou defeito: a proteção contribuiu para a construção de conhecimento, enquanto a exposição ao mercado internacional impôs à Embraer uma disciplina competitiva particularmente intensa. O desafio de qualquer política industrial está justamente em combinar aprendizagem protegida com preparação progressiva para competir sem proteção.
3) Capacidade de adaptação
Nos anos 1990, as duas empresas enfrentaram momentos críticos. A Embraer chegou àquela década financeiramente fragilizada e acabou privatizada em 1994. Durante sua transformação, entretanto, foi preservado aquilo que constituía o núcleo de sua competência empresarial: conhecimento aeronáutico, capacidade de engenharia e projetos com potencial comercial, especialmente o ERJ 145. A companhia mudou profundamente sua estrutura societária e seus incentivos sem abandonar a atividade industrial que justificara sua criação.
A Cobra enfrentou outro tipo de desafio. A abertura econômica e a mudança da política de informática encontraram uma indústria submetida a competidores internacionais de enorme escala e a uma revolução tecnológica acelerada. Em 1994, o Banco do Brasil assumiu seu controle; posteriormente, o grande complexo industrial de Jacarepaguá foi vendido, e a Cobra passou progressivamente da fabricação de computadores para integração tecnológica e prestação de serviços. Décadas depois, transformada em BB Tecnologia e Serviços, continuaria existindo, mas sob uma identidade empresarial profundamente diferente.
O contraste é fascinante: as duas empresas sobreviveram porque foram capazes de mudar, mas mudaram de maneiras substancialmente distintas. A Embraer transformou sua governança para continuar essencialmente fazendo aquilo para o qual havia sido criada: desenvolver e fabricar aeronaves. A Cobra transformou seu próprio objeto empresarial e sobreviveu deixando progressivamente de fazer aquilo para o qual havia sido originalmente criada: fabricar computadores. Nos dois casos houve adaptação; o que mudou foi a natureza da adaptação e, consequentemente, a oferta de valor levada ao mercado.
4) Arquiteturas de liderança
Em relação à liderança, emerge outra diferença importante. Na Embraer, Ozires Silva tornou-se uma figura extraordinariamente integradora. Engenheiro aeronáutico e aviador, participou do ambiente tecnológico que precedeu a empresa, tornou-se seu primeiro presidente, comandou seus primeiros ciclos de crescimento e, posteriormente, retornou para ajudar a conduzir as mudanças que culminariam na privatização. Ozires conseguiu conectar, durante períodos decisivos, Estado, mercado, estratégia empresarial, relações institucionais e engenharia.
Isso não significa que à Cobra tenham faltado lideranças relevantes. Carlos Augusto Rodrigues de Carvalho, por exemplo, economista com mestrado na França, assumiu sua Presidência em 1976 com a difícil tarefa de transformar uma organização ainda em estruturação em uma empresa industrial efetivamente orientada também ao mercado civil. Mais tarde, Ivan da Costa Marques, engenheiro formado pelo ITA e protagonista da política brasileira de informática, também comandaria a companhia. A Cobra reuniu profissionais de elevada qualificação técnica, administrativa e intelectual.
A diferença parece residir menos na qualidade individual dessas lideranças e mais na arquitetura em que exerceram suas funções. Na Embraer, Ozires Silva tornou-se, durante longos períodos, um eixo de integração entre diferentes interesses e instituições. Na informática, essa função permaneceu mais distribuída entre dirigentes empresariais, Marinha, Capre, SEI, Digibrás, universidades, instituições financeiras e sucessivos governos. As duas empresas tiveram lideranças importantes; o que diferiu foi a forma como liderança, estratégia e instituições foram articuladas ao longo do tempo.
O que os dois casos lecionam
Seria incorreto comparar Embraer e Cobra como se duas empresas semelhantes simplesmente tivessem recebido oportunidades equivalentes e apresentado desempenhos diferentes. Elas atuavam com produtos e serviços distintos, enfrentavam velocidades de inovação distintas, atuavam em mercados distintos, estavam submetidas a arquiteturas de política industrial distintas e tiveram arquiteturas de liderança distintas. Ao mesmo tempo, a comparação permite observar como alguns elementos podem influenciar a trajetória de organizações criadas no contexto de projetos nacionais de desenvolvimento.
Nestas breves linhas, não se pretende esgotar a comparação entre duas experiências tão complexas, nem estabelecer uma explicação única para seus destinos. A análise permite, contudo, extrair alguns aprendizados de governança, estratégia empresarial e política industrial. Entre muitos possíveis, três parecem especialmente relevantes.
Em primeiro lugar, os casos Embraer e Cobra demonstram que capacidade tecnológica pode ser construída deliberadamente, mas capacidade tecnológica e competitividade empresarial não são a mesma coisa. O Brasil conseguiu projetar aviões e computadores, formar engenheiros, criar fornecedores e desenvolver conhecimento sofisticado nas duas áreas. A diferença emerge adiante: transformar continuamente essa competência em produtos e serviços aceitos pelo mercado, com produtividade, escala, inovação e capacidade de competir. Uma política de desenvolvimento pode ajudar uma empresa a aprender a construir; em algum momento, porém, a organização precisa demonstrar também que aprendeu a competir, para não onerar o mercado com gastos mais elevados pela mesma oferta de valor.
Em segundo lugar, os dois casos mostram que uma boa política industrial de natureza transitória deve procurar construir a própria dispensabilidade. O apoio estatal pode ser decisivo para criar conhecimento, reduzir riscos iniciais, formar mercados e permitir que empresas percorram sua curva de aprendizagem. Mas o efetivo sucesso dessa política não deveria residir na perpetuação automática do apoio ou da proteção que ajudaram a construir aquela capacidade; está em permitir que, progressivamente, essa organização consiga sobreviver sem eles. Quando a finalidade da proteção é permitir aprendizagem e alcançar competitividade, a política industrial precisa ter uma porta de entrada, mas também ter uma porta de saída. O objetivo final da proteção não deveria ser proteger empresas da competição, mas prepará-las para enfrentá-la.
O terceiro aprendizado conjunto dos casos Embraer e Cobra parece residir na própria ideia de autonomia tecnológica. Um país não se torna tecnologicamente autônomo simplesmente porque consegue fabricar um avião ou um computador. Autonomia efetiva exige algo mais difícil: construir organizações, instituições e ecossistemas capazes de continuar aprendendo, inovando e competindo quando mudam os governos, desaparecem as proteções, surgem novas tecnologias e grandes líderes saem de cena. Autonomia tecnológica, portanto, não é apenas capacidade de produzir: é capacidade de continuar aprendendo, produzindo e competindo sob novas condições. O desafio não é provar que se consegue construir determinada tecnologia, mas construir organizações capazes de continuar construindo o futuro quando as condições que permitiram seu nascimento já não existirem.
Quando a proteção não deve terminar
Nem toda proteção estatal precisa ser transitória. Há produtos, tecnologias e capacidades industriais cuja preservação pode ser estratégica para a soberania, a defesa, a segurança nacional ou o funcionamento de serviços essenciais. O ciclo do combustível nuclear é um exemplo claro: ainda que determinadas etapas pudessem, em alguma conjuntura, ser contratadas no exterior por menor custo, preservar conhecimento, instalações, profissionais e capacidade produtiva nacional possui valor estratégico próprio. Parte da diferença de custo pode representar, nesses casos, aquilo que poderíamos chamar de custo da soberania.
Situação semelhante ocorre na Base Industrial de Defesa. Em determinadas áreas militares, depender integralmente de fornecedores estrangeiros significa aceitar o risco de que tecnologias, equipamentos, componentes e manutenção indispensáveis não estejam disponíveis justamente quando mais forem necessários. Preservar capacidade industrial nacional funciona, portanto, como uma espécie de seguro estratégico. A questão fundamental deixa de ser apenas quanto custa produzir internamente em comparação com importar e passa a incluir outra pergunta: qual seria o custo e o risco de perder aquela capacidade nacional?
Daí emerge um quarto aprendizado muito relevante: não existe obrigação de toda política industrial terminar: existe, sim, obrigação de toda política industrial continuar justificando por que existe. Quando a proteção busca apenas permitir aprendizagem e competitividade, deve existir uma porta de saída. Quando estiver em jogo uma capacidade considerada crítica, sua continuidade pode ser racional, necessária e estratégica para o país. Não se protege permanentemente uma empresa porque ela existe; protege-se uma capacidade estratégica porque o País decidiu, de maneira fundamentada, que o risco de perdê-la é maior do que o custo de preservá-la.
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