Uma companhia estratégica entre o interesse nacional,
o mercado de capitais e a boa governança corporativa
Analisar a Petrobras apenas por lentes afetivas, ideológicas ou financeiras empobrece a compreensão de uma companhia que ocupa posição singular na história econômica, energética e institucional do Brasil. Trata-se de uma companhia relevante demais para ser analisada somente sobre se deveria ser uma empresa privada comum ou uma estatal pura. A dicotomia “ser privada versus ser estatal” é, necessariamente, limitada.
A natureza de sociedade de economia mista da Companhia necessita ser compreendida como uma resposta institucional compatível com a Constituição Federal e com a legislação aplicável às tensões próprias de um setor estratégico. É relevante ter em mente que o modelo societário da Companhia é um dos modelos possíveis para empresas que atuam com petróleo e gás natural.
A Petrobras se encontra principalmente na interseção entre o Estado, os investidores e vários outros stakeholders muito relevantes. É instrumento de soberania energética e segurança energéticas, mas também é empresa, e tem responsabilidades com variados públicos. Responde ao sócio controlador (majoritário, o Estado brasileiro, por meio da União), aos sócios não controladores (minoritários) e a outros públicos relevantes. A empresa necessita operar com boa governança, disciplina econômica e muito mais; aliás, pela complexidade societária, a Petrobras exige governança e gestão corporativas de padrão excepcional.
Neste artigo, a soberania energética é compreendida como a capacidade de um país preservar autonomia decisória sobre recursos energéticos estratégicos. Segurança energética, por sua vez, diz respeito à capacidade de garantir abastecimento confiável, infraestrutura adequada, resiliência diante de choques externos, estabilidade operacional e planejamento de longo prazo. No caso da Petrobras, esses conceitos se conectam diretamente à sua natureza societária, ao papel do Estado, à presença de investidores privados e à qualidade de sua governança.
Em complemento à apreciação do presente texto, sugerimos aos interessados a leitura do artigo Geopolítica do petróleo e do gás: soberania e segurança energéticas dão o tom, publicado neste Espaço Governança. No texto mencionado, petróleo e gás natural foram tratados em perspectiva global, com breve referência ao caso Petrobras. Aqui, o foco é mais específico: compreender porque a Petrobras, como sociedade de economia mista, representa um dos casos mais relevantes e desafiadores da governança corporativa brasileira.
I - História, tecnologia e função nacional
A Petrobras ocupa posição singular na economia e na vida institucional brasileira. Sua relevância ultrapassa a dimensão empresarial, pois a Companhia é importante para a busca de autonomia na produção de petróleo e gás natural, para a segurança do abastecimento, para o desenvolvimento do pré-sal, para a arrecadação pública, para a cadeia nacional de fornecedores, para a capacidade tecnológica do País, para a geração de empregos, para o mercado de capitais e para a percepção internacional sobre o Brasil. Poucas companhias brasileiras concentram, ao mesmo tempo, tanto peso econômico, institucional, geopolítico e simbólico. Dessas, talvez a Petrobras seja o caso mais complexo.
Assim, a Petrobras não pode ser compreendida apenas como uma companhia de petróleo e gás. Quando se fala em Petrobras, fala-se de Estado, investidores, consumidores, trabalhadores, tecnologia, logística, energia, infraestrutura e geopolítica. Essa sobreposição de papéis explica porque sua governança é tão sensível — e por que soluções simplistas costumam ser insuficientes.
Criada em 1953, no contexto da campanha O petróleo é nosso, a Companhia nasceu vinculada ao ideal de soberania nacional e à ambição industrial. Ao longo das décadas, consolidou capacidade técnica reconhecida internacionalmente, especialmente na exploração e produção de petróleo em águas profundas. O fortalecimento do CENPES – Centro de Pesquisas, Desenvolvimento e Inovação Leopoldo Américo Miguez de Mello – e, posteriormente, a descoberta e exploração do pré-sal reforçaram essa vocação tecnológica, colocando o Brasil em posição de destaque no setor de óleo e gás natural.
A trajetória corporativa não foi linear. A Lei nº 9.478/1997, tratada como Lei do Petróleo, alterou profundamente o ambiente setorial, abriu espaço para novos agentes econômicos e passou a exigir da Petrobras uma atuação mais competitiva, regulada e exposta a pressões globais. A Companhia deixou de atuar em ambiente marcado pelo monopólio estatal integral e passou a operar em um setor mais plural, com maior complexidade regulatória, competição por capital, exigências de eficiência e crescente escrutínio público e privado.
A Petrobras também enfrentou crises relevantes de governança e, entre elas, os desdobramentos da Operação Lava Jato expuseram fragilidades de administração, controle e compliance, ao mesmo tempo em que a própria operação foi objeto de críticas por seus impactos econômicos, institucionais e políticos sobre o País. Para os fins deste artigo, destaca-se a lição institucional: empresas de economia mista requerem controles robustos para separar interesse público legítimo, gestão empresarial responsável e interferência indevida. Nesse sentido, a Lei nº 13.303/2016, conhecida como Lei das Estatais, busca disciplinar diversos temas sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
II - A sociedade de economia mista como resposta constitucional
A Petrobras é uma sociedade de economia mista: tem controle estatal, ações negociadas no mercado de capitais e acionistas privados no Brasil e no exterior. Essa configuração cria uma tensão permanente entre interesse público, estratégia nacional, disciplina econômica, proteção dos sócios não controladores, eficiência empresarial e confiança do mercado financeiro e de capitais. Essa tensão, porém, não é defeito acidental do modelo: corresponde justamente à razão pela qual a governança da Petrobras precisa ser mais sofisticada do que a de uma companhia com menor nível de complexidade.
Para parte dos agentes econômicos, uma Petrobras totalmente estatal poderia ampliar riscos de captura política, uso conjuntural da Companhia e confusão entre política pública e administração empresarial. Para outra corrente, uma Petrobras totalmente privada poderia reduzir a capacidade de alinhamento estrutural com soberania e segurança energéticas, desenvolvimento tecnológico nacional e planejamento de longo prazo. Uma terceira visão sustenta que o modelo misto não elimina essas tensões, mas permite organizá-las dentro de uma arquitetura institucional mais compatível com a realidade brasileira.
Nesse contexto, o modelo da sociedade de economia mista ganha sentido institucional no Brasil, considerando o ordenamento jurídico nacional. A Constituição Federal admite a exploração direta de atividade econômica pelo Estado, nos termos do artigo 173, quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo.
Adicionalmente, no setor de petróleo e gás natural, o raciocínio do parágrafo anterior também dialoga com o artigo 177, que trata de atividades vinculadas ao monopólio da União. Nessa perspectiva, a Petrobras não seria uma empresa estatal comum, nem uma empresa privada comum: seu modelo societário constituiria uma resposta institucional a um setor sensível, no qual soberania e segurança energéticas permanecem centrais, sem que isso autorize desconsiderar os direitos dos sócios de todos os tamanhos.
III - Um exercício conceitual:
Três modelos de governança corporativa possíveis
A complexidade da Petrobras nos leva, adicionalmente, a fazer um exercício conceitual no presente artigo, no qual distinguimos formas diferentes de compreender a possível governança corporativa da Companhia. Nesse exercício, provisoriamente nos desprendemos da preocupação quanto ao modelo de governança societária para refletir sobre três modelos de governança corporativa, entre outros possíveis:
- modelo financeiro puro (simple finance model);
- modelo da entidade de desenvolvimento (development entity model); e
- modelo do compromisso com stakeholders (stakeholders model).
No simple finance model, a Petrobras seria analisada quase exclusivamente por métricas clássicas de mercado: geração de caixa, lucro, dividendos, retorno sobre investimentos, preço das ações e sua valorização para acionistas. Esses indicadores são fundamentais para as empresas que operam no mercado de capitais e não devem ser desprezados. Todavia, segundo críticos, haveria problemas se essas métricas fossem os únicos critérios de decisão, já que a Petrobras atua em setor estratégico: petróleo e gás são mercadorias na lógica de mercado, mas recursos estratégicos na lógica do Estado.
Já no development entity model, o raciocínio é o oposto. A Petrobras deixaria de ser tratada propriamente como empresa e passaria a operar como instrumento direto de políticas públicas. Poderia buscar independência energética, desenvolvimento nacional, modicidade de preços, emprego, investimento e outros objetivos públicos relevantes. Entretanto, na linha dos críticos dessa alternativa, uma administração orientada quase exclusivamente por essa lógica poderia exacerbar os riscos à sustentabilidade econômica, à transparência e aos direitos dos investidores. Nesse caso, o interesse público poderia acabar sendo invocado para justificar decisões que fragilizariam a Companhia e o próprio País.
Quanto ao stakeholders model, nessa alternativa, a Petrobras não abandonaria os interesses públicos que justificam sua existência estratégica, mas também não ignoraria os direitos dos sócios, a disciplina do mercado de capitais, a busca de solidez financeira e a longevidade empresarial. Este modelo também apresenta riscos: por ser híbrido, torna a governança corporativa muito mais complexa, especialmente diante das tensões entre o sócio controlador e os sócios não controladores. Ademais, se mal estruturado, pode oscilar entre o simple finance model e o development entity model, sem alcançar verdadeiro equilíbrio institucional.
Retornando ao modelo de governança societária, o arranjo institucional brasileiro adotou a sociedade de economia mista, como visto acima, e tal escolha parece dialogar com mais profundidade com o stakeholders model. Trata-se de uma opção institucional construída nos termos da Constituição Federal e da legislação aplicável, por meio das instâncias representativas do Estado brasileiro. Para a Petrobras, tal escolha impõe governança corporativa mais sofisticada, capaz de conciliar interesse público legítimo, disciplina de mercado, direitos dos sócios, sustentabilidade empresarial e confiança institucional.
IV - O desafio contemporâneo: produzir confiança institucional
No presente, a Petrobras é uma das empresas mais relevantes do Brasil e uma das principais referências institucionais e econômicas do País. Sua atuação influencia produção de petróleo e gás natural, abastecimento, arrecadação, investimentos, cadeia produtiva, tecnologia, mercado de capitais, percepção de risco sobre o Brasil e muito mais. Uma decisão relevante da Companhia raramente fica limitada às suas demonstrações financeiras; projeta-se sobre seus diversos públicos de interesse e sobre a arquitetura econômica do Brasil.
O Plano de Negócios da Petrobras para o ciclo 2026-2030, com investimentos expressivos, indica a continuidade de uma agenda que envolve exploração e produção, ativos de maior produtividade, refino, gás, baixo carbono e transição energética. Esse ponto é decisivo, pois a transição energética não elimina, de imediato, a relevância do petróleo e do gás natural. Ao contrário, torna sua governança ainda mais sofisticada, pois exige diversificação, tecnologia, prudência financeira, compromisso climático, segurança de abastecimento e capacidade de adaptação.
O grande desafio contemporâneo da Petrobras não é apenas produzir petróleo, gás, energia, dividendos ou valorização, mas produzir confiança institucional duradoura. Em uma Companhia dessa dimensão, governança corporativa não é formalidade de mercado nem detalhe administrativo. Situada na interseção entre o Estado, os investidores e os demais stakeholders, como dito anteriormente, a Petrobras requer governança corporativa de alto padrão, capaz de sustentar decisões complexas em ambiente econômico, político e tecnológico em transformação.
V - Governança corporativa como ponte
A Petrobras carrega tensões reais em sua governança corporativa. Há o interesse do controlador estatal em prol do País, os direitos legítimos dos sócios não controladores, as expectativas do mercado, as demandas da sociedade, os desafios da transição energética, a necessidade de investimentos bilionários, a pressão por resultados e a responsabilidade de atuar em um setor sensível para a economia nacional. A governança precisa ser mais robusta, mais transparente e mais previsível do que a de empresas menos expostas ao interesse e escrutínio públicos.
É importante haver clareza de que a sociedade de economia mista é um modelo imperfeito, exigente e permanentemente tensionado (aliás, inexiste perfeição na seara corporativa). A Companhia é tensionada em sua natureza híbrida: infraestrutura estratégica e empresa; instrumento nacional e companhia aberta; patrimônio institucional e ativo de mercado. O modelo de atuação requer governança forte, não como ornamento, mas como condição de legitimidade, confiança e eficácia.
Finalizando, a governança corporativa é a ponte entre vários interesses e esta talvez seja a melhor síntese para compreender que o Brasil e os seus cidadãos merecem uma Petrobras capaz de produzir energia, valor, tecnologia, confiança e futuro – uma Companhia que preserve sua função nacional sem desprezar o mercado, que respeite seus acionistas sem abandonar o interesse público, e que encontre na boa governança um caminho seguro entre soberania e segurança energéticas e responsabilidade corporativa.
Mônica Mansur Brandão
Revista RI - Relações com Investidores
Portal Acionista
Publicado neste EG
Outras referências:
Especialmente o artigo 173, sobre a exploração direta de atividade econômica pelo Estado em hipóteses constitucionalmente justificadas
Dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências
Página institucional da Petrobras sobre sua criação em 1953, evolução histórica, águas profundas e pré-sal
Agência Petrobras, 2023
Pré-sal: mergulhe nessa jornada ultraprofunda.
Página institucional da Petrobras sobre a exploração em águas ultraprofundas e o pré-sal
Agência Petrobras, 2025
Agência Brasil, 2025
Reuters, 2025
